Convenio marco para el control del tabaco

El consumo de tabaco genera más de cinco millones de muertes en el mundo, siendo la primera causa prevenible de muerte. Si bien se trata de una epidemia mundial, los más afectados viven en países de bajos y medianos ingresos. Hay evidencia científica que muestra la relación causal entre el consumo de tabaco y el desarrollo de enfermedades no transmisibles (enfermedades cardiovasculares, diabetes, enfermedades respiratorias y cáncer) que son las principales causas de muerte en la Argentina, siendo responsables de 65% de las muertes. A su vez, el tabaco es responsable del 13,6% de ellas, generando casi cuarenta y cinco mil muertes por año.

Si bien en la Argentina se ha reducido drásticamente el consumo de tabaco (un millón de fumadores menos en los últimos quince años), aún continúa fumando el 25,1% de la población adulta y un tercio de la población sigue expuesta al humo de tabaco ajeno. Una preocupación adicional es la epidemia en los jóvenes, quienes son uno de los principales objetivos de la industria tabacalera en quienes el consumo también viene descendiendo, aunque se observa un aumento relativo en el consumo de las mujeres, que en ese segmento están fumando más que los varones.

Para luchar contra esta epidemia se desarrolló el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organización Mundial de la Salud (OMS) que es el primer tratado mundial de salud pública. Aborda algunas de las causas de la epidemia, incluidos diversos factores complejos con efectos transfronterizos, la liberalización del comercio y la inversión extranjera directa, la publicidad, la promoción y el patrocinio más allá de las fronteras nacionales, y el comercio ilícito de productos de tabaco. Está basado en pruebas científicas y reafirma el derecho de todas las personas a lograr el grado máximo de salud que se pueda alcanzar. Está diseñado para limitar el incremento y la propagación mundial de la epidemia del tabaquismo.

Se trata de un instrumento jurídico regido por el derecho internacional y obligatorio para los países que lo firman y ratifican. Fue aprobado por la 56° Asamblea Mundial de la Salud en mayo de 2003. El CMCT se abrió a la firma del 16 al 22 de junio de 2003 en Ginebra y, posteriormente, del 30 de junio de 2003 al 29 de junio de 2004, en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York. Actualmente cuenta con ciento ochenta países signatarios. El Convenio entró en vigora los noventa días de la 40º ratificación por los países partes(27 de febrero del año 2005).

Artículos del Convenio. (Adaptado de “La visión general del Convenio Marco de la OMS”. Disponible en: http://www.who.int/fctc/WHO_FCTC_summary_January2015_SP.pdf?ua=1)

Parte I. Introducción. En los artículos 1º y 2º, el Convenio establece la terminología utilizada en su texto (art.1º) y la relación entre el Convenio y otros acuerdos e instrumentos jurídicos (art.2º).

Un aspecto importante del artículo 2º es su primer párrafo, que establece que “se alienta a las Partes a que apliquen medidas que vayan más allá de las estipuladas por el presente Convenio y sus protocolos, y nada en estos instrumentos impedirá que una Parte imponga exigencias más estrictas que sean compatibles con sus disposiciones y conformes al derecho internacional”.

Parte II. Objetivo, principios básicos y obligaciones generales. El artículo 3º establece que “el objetivo es proteger a las generaciones presentes y futuras contra las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco”.

En el artículo 4º se presentan los principios básicos que ponen de relieve la necesidad de sensibilizar a la opinión pública; de asumir un compromiso político para establecer y mantener medidas multisectoriales integrales y respuestas coordinadas; de la cooperación internacional; de contemplar la adopción de medidas para ocuparse de la responsabilidad penal y civil; de prestar asistencia a los trabajadores y cultivadores del sector del tabaco; de velar por la participación de la sociedad civil.

El artículo 5º, Obligaciones generales, requiere que las Partes establezcan la infraestructura esencial para el control del tabaco, incluido un mecanismo coordinador nacional, y formular y aplicar estrategias, planes y legislación multisectoriales integrales de control del tabaco.

El artículo 5.3 es una de las disposiciones transversales más importantes del Convenio, y uno de los artículos para los que se han adoptado directrices de aplicación. Requiere que las Partes protejan sus políticas públicas y de control del tabaco contra los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria tabacalera.

Parte III. Medidas relacionadas con la reducción de la demanda de tabaco. El artículo 6º alienta a tomar medidas relacionadas con los precios e impuestos como medio eficaz para reducir la demanda de tabaco. Tales medidas incluyen subir los impuestos, con el consiguiente aumento del precio de venta de los productos de tabaco, así como prohibir o restringir las ventas de productos de tabaco libres de impuestos y libres de derechos de aduana.

El artículo 7º Medidas no relacionadas con los precios para reducir la demanda de tabaco, estipula que las Partes deben aplicar medidas no relacionadas con los precios, de conformidad con los artículos 8º al 13, mediante leyes, reglamentaciones y políticas eficaces.

El artículo 8º trata de la adopción y aplicación de medidas eficaces de protección contra la exposición al humo de tabaco en lugares de trabajo interiores, medios de transporte público, lugares públicos cerrados y, según proceda, otros lugares públicos.

El artículo 9º dispone que las Partes regulen el contenido y las emisiones de los productos de tabaco y los métodos por los cuales se sometan a prueba y se midan tales contenidos y emisiones.

El artículo 10 pide a las Partes que exijan a los fabricantes e importadores que divulguen a las autoridades gubernamentales y al público, información pública sobre los componentes y emisiones de los productos del tabaco.

El artículo 11 requiere que cada Parte, en un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del Convenio para esa Parte, adopte y aplique medidas eficaces para prohibir las formas de empaquetado y etiquetado que sean equívocas; para que los paquetes de productos de tabaco lleven advertencias sanitarias de gran tamaño y otros mensajes que describan los efectos nocivos del consumo de tabaco; para que tales advertencias cubran el 50% o más, pero no menos del 30%, de las superficies principales expuestas y que estén en el idioma principal de la(s) Parte(s); y para que los paquetes contengan la información requerida sobre los ingredientes y emisiones de los productos de tabaco.

El artículo 12, Educación, comunicación, formación y concientización del público, se ocupa de la sensibilización del público acerca de las cuestiones relativas al control del tabaco a través de todas las herramientas de comunicación disponibles, como campañas en los medios de difusión, programas educativos y formación.

El artículo 13 pide a las Partes que impongan una prohibición total de cualquier forma de publicidad, promoción y patrocinio. Para ser eficaz, la prohibición debe cubrir todos los tipos de publicidad y promoción del tabaco, así como cualquier patrocinio realizado por la industria tabacalera.

El artículo 14 se refiere a la prestación de apoyo para reducir la dependencia y alentar el abandono del tabaco, incluyendo asesoramiento, apoyo psicológico, tratamientos de sustitución con nicotina y programas educativos. Las Partes deben elaborar y difundir directrices nacionales acerca del abandono del tabaco.
 

Parte IV. Medidas relacionadas con la reducción de la oferta de tabaco. El artículo 15 se refiere al compromiso de las Partes de eliminar todas las formas de comercio ilícito de productos de tabaco. El Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco se basa en este artículo e incluye obligaciones relativas a las indicaciones del empaquetado de tabaco para permitir el seguimiento y la localización, el seguimiento del comercio transfronterizo, la legislación que se ha de promulgar, y la incautación de los beneficios derivados del comercio ilícito de productos de tabaco.

El artículo 16 describe las medidas que las Partes deben tomar para prohibir la venta de productos de tabaco a/y por personas de una edad menor a la establecida en la legislación interna, la legislación nacional o por menores de dieciocho años, al igual que otras medidas que limiten el acceso de los menores de edad a los productos del tabaco. Entre ellas se incluyen la venta de productos de tabaco sueltos o en paquetes pequeños, la distribución gratuita de productos de tabaco y prohibir las máquinas expendedoras de tabaco.

En el artículo 17, Apoyo a actividades alternativas económicamente viables, se obliga a las Partes, en cooperación entre sí y con las organizaciones intergubernamentales competentes, a promover alternativas económicamente viables para los trabajadores, cultivadores y, eventualmente, pequeños vendedores de tabaco.
 

Parte V. Protección del medio ambiente. El artículo 18 aborda la inquietud en torno a los graves riesgos que el cultivo de tabaco plantea a la salud humana y al medio ambiente.

Parte VI. Cuestiones relacionadas con la responsabilidad. En virtud del artículo 19 las Partes acuerdan considerar la adopción de medidas legislativas o la promoción de sus leyes vigentes para ocuparse de la responsabilidad y que se prestarán recíprocamente ayuda en los procedimientos judiciales relativos a la responsabilidad, según proceda y según hayan acordado entre sí.

Parte VII. Cooperación técnica y científica y comunicación de información. En virtud del artículo 20 las Partes se comprometen a elaborar y promover investigaciones nacionales y a coordinar programas de investigación internacionales, así como a establecer y reforzar programas de vigilancia para el control del tabaco y a promover el intercambio de información en los ámbitos pertinentes.

El artículo 21 exige que las Partes presenten a la Conferencia de las Partes, por conducto de la Secretaría del Convenio, informes periódicos sobre la aplicación del Convenio.

El artículo 22 exige que las Partes cooperen directamente o por conducto de los organismos internacionales competentes para fortalecer su capacidad para cumplir las obligaciones derivadas del Convenio.
 

Parte VIII. Arreglos institucionales y recursos financieros. Los artículos 23 a 25 abarcan los procedimientos para el establecimiento y la convocatoria de las reuniones de la Conferencia de las Partes, para el establecimiento y el funcionamiento de la Secretaría del Convenio, y las relaciones entre la Conferencia de las Partes y las organizaciones intergubernamentales.

El artículo 26 solicita a las Partes que proporcionen apoyo financiero a sus actividades destinadas a alcanzar el objetivo del Convenio, de conformidad con sus planes, prioridades y programas nacionales.

Partes IX-X. Solución de controversias y desarrollo del Convenio. Los artículos de esta sección tratan de la solución de controversias entre las Partes y de asuntos tales como las enmiendas del Convenio, las denuncias, el derecho de voto, la adopción de protocolos y los procedimientos de adhesión al Convenio y para su entrada en vigor.

El CMCT cuenta con un órgano resolutivo (Conferencia de las Partes –COP–), que adoptó una serie de directrices para la aplicación, que abarca los siguientes artículos: 5.3, 8º, 9º y 10 (parciales) 11, 12, 13 y 14. Estas directrices ayudan a los Estados parte a cumplir las obligaciones en pos de la implementación del Convenio.

A su vez, en 2008 la OMS desarrolló el paquete técnico MPOWER, que consta de seis intervenciones que reflejan una o más disposiciones del CMCT en la OMS:

M (Monitor): Monitorear el consumo de tabaco y la aplicación de políticas de control del tabaco.

P (Protect): Proteger a la población de la exposición del humo del tabaco.

O (Offer): Ofrecer ayuda para abandonar el uso del tabaco.

W (Warn): Advertir sobre los peligros del tabaco.

E (Enforce): Hacer cumplir las prohibiciones sobre publicidad, promoción y patrocinio.

R (Raise): Aumentar los impuestos al tabaco.

Implementación del CMCT. Actualmente cuenta con ciento ochenta Estados parte, quienes se encuentran legalmente vinculados por las disposiciones del Convenio. De los treinta y cinco países de la región de las Américas, veintinueve ya son Estados parte.

Más de la mitad de los países (equivalente al 40% de la población mundial –2,8 billones de personas–) implementaron al menos una de las medidas del MPOWER, mientras que sólo seis países implementaron adecuadamente las seis medidas. El aumento de impuestos al tabaco por arriba del 75% es la menos implementada, siendo siete los países que lograron esa meta.

En el caso de nuestro país, el presidente Néstor Kirchner firmó el Convenio del CMCT en el año2005, el cual tenía que ser ratificado por el Congreso Nacional. Esta ratificación por parte del Poder Legislativo no ocurrió hasta el día de la fecha a pesar de haberse presentado numerosos proyectos de ley para tal fin. Hay mucha evidencia en la literatura sobre las tácticas de la industria tabacalera para impedir el avance de las políticas de control de tabaco en el mundo. Particularmente, Barnoya y col. describieron la interferencia de la industria tabacalera en América Latina y Mejía y col. describieron las tácticas de lobby en el Congreso Nacional por parte de la industria tabacalera para impedir la ratificación del CMCT.

Recomendaciones de Organizaciones Internacionales acerca del CMCT. En las reuniones realizadas por el Consejo Directivo de la Organización Panamericana de la Salud en los años 2008 y 2010, se resolvió instar a los Estados miembro que ratifiquen el CMCT si aún no lo han hecho y la conveniencia de implementar el paquete de medidas MPOWER.

Ley nacional 26.687 de Control de Tabaco. Más allá de no haberse ratificado el CMCT Argentina, en junio de 2011 se promulgó la ley 26.687 que regula la publicidad, promoción y consumo de los productos elaborados con tabaco. Dicha ley dispone la creación de ambientes libres de humo de tabaco en lugares cerrados de acceso al público; prohíbe la publicidad, promoción y patrocinio de productos de tabaco; determina la obligatoriedad de que los productos de tabaco incorporen advertencias sanitarias gráficas que ocupen al menos el 50% del envase y que incluyan la línea 0800 de cesación tabáquica para ayudar a quienes quieren dejar de fumar; además de disponer sanciones y programas educativos, entre otras.

A través de decreto presidencial 602/2013 se reglamentó dicha ley que entre otras cosas especificó aspectos relacionados con el empaquetado, la definición de lo que se considera un lugar cerrado donde está prohibido fumar y aspectos relacionados con la autoridad de aplicación y la fiscalización de la ley. Esta ley representó un avance fundamental en el derecho a la salud, estableciendo por primera vez un piso de protección de derechos para todo el país. Hay evidencia que indica que la implementación de dicha ley podría evitar en diez años la ocurrencia de siete mil quinientas muertes por enfermedades cardiovasculares, dieciséis mil novecientos infartos y cuatro mil trescientos accidentes cerebrovasculares.

Sin embargo, se trata de una ley con grandes desafíos en la implementación por la necesidad de fiscalizarla en un país federal. Además, no incluye una política de impuestos y precios mínimos que reduzca la asequibilidad y si bien prohíbe la publicidad, la excepción en los puntos de venta ha sido sistemáticamente violada por la industria tabacalera y aprovechada como punto estratégico de marketing.

Importancia de la ratificación del CMCT. En los últimos veinte años, la Argentina se encuentra en un proceso de actualización y adecuación de sus normativas legales, en función de los parámetros internacionales. En el año 1994, con la reforma a la Constitución Nacional en el artículo 75 inciso 22, se incorporaron numerosos tratados internacionales de derechos humanos, otorgándoles jerarquía constitucional.

Es en este sentido que la Argentina se encuentra obligada internacionalmente ante ciertos artículos específicos relacionados con el derecho a la salud. Particularmente, el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC, 1966), establece que “toda persona tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”. La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, 1979), prevé específicamente que deben adoptarse medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera de la atención médica. La Convención Internacional de los Derechos del Niño (1989), reconoce al niño el disfrute al más alto nivel de salud posible.

Es necesario siempre tener en cuenta el principio de progresividad que establece que el Estado debe generar una mayor y mejor protección y garantía de los derechos humanos, de tal forma, que siempre estén en constante evolución y bajo ninguna justificación en retroceso. Por lo tanto, si bien la Argentina ha ratificado convenios que tutelan el derecho a la salud, es necesaria la ratificación del CMCT a fin de continuar con los avances en este sentido. Dentro de estos avances, se destaca la necesidad de prohibir la publicidad de productos de tabaco inclusive en puntos de venta (hoy están exceptuados) y el desarrollo de una política de precios establecida por ley que disminuya la asequibilidad de los productos de tabaco.

Conclusión. El CMCT representa un avance en materia de legislación sanitaria a nivel mundial. Resulta necesario que los países lo ratifiquen, adopten sus recomendaciones y también que se fiscalice su implementación, con el objetivo de promover la salud y prevenir las enfermedades.

Asimismo, los Estados deben estar alerta sobre las estrategias de lobby de las tabacaleras que pueden impedir o enlentecer medidas efectivas para el cuidado de la salud de la población.
 

Bibliografía

WHO report on the global tobacco epidemic (2015): raising taxes on tobacco.

WHO Report on the Global Tobacco Epidemic. The MPOWER package (2008).

WORLD HEALTH ORGANIZATION; Framework Convention on Tobacco Control. (2003). Geneva.

KONFIN O. J.; FERRANTE, D.; MEJÍA, R.;COXSON, P.; MORAN, A.; GOLDMAN, L.; PEREZ-STABLE, E. (23 october 2012). Impact on Cardiovascular Disease Events of the implementation of Argentina’s National Tobacco Control Law. Tobacco Control 2014; 23:2 e6 Published Online First.

BARNOYA, J. –GLANTZ, S. Tobacco industry success in preventing regulation of secondhand smoke in Latin America: the Latin Project. Tob Control 2002;11:305-14.

MEJIA, R.; SCHOJ, V.; BARNOYA, J. et al. Tobacco industry strategies to obstruct the FCTC in Argentina.CVD Prevention and Control 2008;3:173-9.

RESOLUCIÓN CD48.R2. 48º Consejo Directivo de la Organización Panamericana de la Salud.

RESOLUCIÓN CD50.R6. 50º Consejo Directivo de la Organización Panamericana de la Salud.
 

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Recibido: 13/07/2016; Publicado: 03/2017