Derecho Administrativo y Salud

El Derecho Administrativo es la rama del derecho que estudia las relaciones entre la Administración Pública y los particulares y además, a través del mismo, se estudian la organización jurídica de aquélla y los procedimientos y actos que utiliza para cumplir con sus fines. Liminarmente diremos que por "administración pública nacional" debemos entender el conjunto de órganos y entes que tienen una dependencia del Poder Ejecutivo Nacional, de lo que se deriva que en el presente analizaremos todo aquello que involucre a la salud en la órbita nacional y que esté regido por esta peculiar rama del derecho.

El derecho a la salud representa un derecho humano fundamental que se encuentra contemplado en los artículos 19 y 33 –como derecho no enumerado– de la Constitución Nacional y de los tratados de los derechos humanos, que forman parte de ese texto constitucional. La regulación del ejercicio de ese derecho como así también la obligación que tiene el Estado hacia los habitantes con relación al mismo, integran lo que genéricamente se denomina "poder de policía" o "poder de policía de la salud" más precisamente y resulta del conjunto de atribuciones que tiene el Congreso de la Nación sobre la materia. La aplicación de esas leyes mediante distintas intervenciones administrativas se denomina, a su vez, "policía administrativa de la salud". Estas intervenciones se ponen de manifiesto en el dictado de normas reglamentarias que determinan la utilización por parte de la administración de distintas técnicas interventoras –a través del dictado de actos administrativos de alcance individual– y también la previsión de aplicación de sanciones a aquellas personas que violen las obligaciones que surjan con motivo de esas normas de policía administrativa de la salud. Es decir que existirán reglamentos y consecuentemente actos administrativos que, en definitiva, harán funcionar la maquinaria administrativa en materia de salud.

Lo antedicho supone la existencia de órganos y entes que conforman la Administración Pública Nacional. Así integra principalmente la administración centralizada el Ministerio de Salud que tendrá competencia específica en la materia sobre todo lo referido a cuestiones vinculadas con medicamentos, alimentos, establecimientos sanitarios, obras sociales, laboratorios y, en general, todo lo vinculado con la medicina y control de la salud. Tendrá competencia específica en los segmentos de registro, control y fiscalización de actividades con la consecuente competencia para aplicar sanciones, si ellas tuvieran recepción en la norma positiva y cumpliendo con los requisitos propios del denominado derecho administrativo sancionador.

Por su parte, en la órbita del mencionado Ministerio, funciona una serie de entes que integran la administración descentralizada como entidades autárquicas. La descentralización supone que las facultades decisorias sobre determinadas cuestiones se encuentran adjudicadas a entidades con personalidad jurídica propia y recibirán el calificativo de autárquicas aquellas que cumplan con cometidos típicamente administrativos, y no comerciales o industriales, como sucede en el caso de las empresas de titularidad estatal. En la órbita de la administración en materia de salud predomina claramente la actuación de entidades autárquicas como es el caso de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) o la Superintendencia de Seguros de Salud; los hospitales nacionales tienen un régimen caracterizado por la autarquía. A estas entidades se les aplica la legislación administrativa común como es el caso de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549 (artículo 1°), además de la legislación específica que a cada uno de estos órganos rija. Dentro del área del sistema de salud existe un ente dentro de la órbita estatal-administrativa que no tendrá las características de entidad autárquica y, por lo tanto, no se le aplicarán las normas propias del derecho administrativo; nos referimos al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, que ostenta el título de "persona pública no estatal". No obstante lo afirmado, tendrá controles propios de los entes administrativos y sus directivos serán nombrados por acto de funcionarios de la administración (ver Corte Suprema de Justicia de la Nación, "De León", Fallos 311:1974).

Descripta en general la conformación de la administración pública en materia de salud, corresponde a continuación hacer referencia a los tipos de actos administrativos que deberán emitir los órganos respectivos con relación a la materia que nos ocupa. Como ya hemos afirmado con motivo del ejercicio del poder de policía de la salud por parte del órgano legislativo, la administración deberá cumplir con una actividad interventora como parte del cumplimiento de la competencia que le es propia en materia de "policía administrativa de la salud". Es de destacar que esta actividad interventora se realizará a través del dictado de actos administrativos, los que tendrán que revestir las formas y cumplir con los requisitos contenidos en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549 en sus artículos 7°, 8° y 11.

Describiremos a continuación los actos administrativos principales utilizados por los órganos que cumplen con la "policía administrativa de salud".

A) Actividad de registro: Representada por el acto administrativo que admite que el particular sea inscripto en un registro determinado, para lo cual deberá cumplir con los requisitos preestablecidos en la norma. Estos registro podrán tener razón al sólo efecto estadístico, para verificar el cumplimiento de obligaciones o bien ser el acto de inscripción una verdadera autorización para funcionar. La Agencia Nacional de Laboratorios Públicos resulta característica para este tipo de regulación administrativa en el marco de la Ley 26.688.

B) Autorización: Es el acto administrativo que tiene como efecto jurídico habilitar a un particular para el ejercicio de un derecho propio y preexistente, de modo que podrá realizar una actividad no prohibida, habiéndose limitado una condición que está fijada en la norma limitativa del derecho. Es la forma más habitual de la administración para ejercer su actividad de policía de salud, con dos variedades reconocidas: a) la autorización que se refiere a una operación determinada, como por ejemplo el acto que habilita al expendio de un determinado medicamento, agotándose el efecto del acto autorizatorio con su dictado; b) la autorización de funcionamiento que se presenta cuando la administración habilita a la realización de una actividad determinada o al funcionamiento de un establecimiento –clínica o sanatorio–, disponiendo de determinados requisitos para ingresar a dicha actividad y además requiriéndose el cumplimiento de requerimientos que se prolongarán durante el ejercicio de la misma. Se le imponen ciertos requisitos al particular que debe cumplir so pena de revocarse el acto autorizatorio. El Ministerio de Salud emite actos de autorización respecto de establecimientos sanitarios públicos o privados.

C) Licencia: Si bien puede ser identificada con la autorización, representa en definitiva un acto en el que se privilegiarán requisitos que hacen a condiciones técnicas del particular destinatario del mismo. Podemos encontrar dentro de éstas las licencias que se otorguen en materia de salud para ejercer una actividad técnica o científica determinada.

El cuadro de actos de la administración que deben contemplarse a los fines de encuadrar debidamente la actividad de ésta en materia de salud, está representado por la emisión de reglamentos, es decir, actos de alcance general que tienen carácter normativo y que son dictados por distintos órganos, ya sea para el cumplimiento de las leyes respectivas o bien por habilitación legislativa al efecto. Estos reglamentos son aplicados, a su vez, a través de actos administrativos de alcance individual, lo que en conjunto generará una serie de obligaciones que deberán ser cumplidas por los particulares.

La violación a los reglamentos o de los actos autorizatorios dictados por la administración, disparará el ejercicio del denominado procedimiento administrativo sancionador que podrá concluir con el dictado del acto sancionatorio correspondiente. Previo a ello, damos por supuesto que la administración ha ejercido sus competencias de fiscalización que se encuentran diseminadas a lo largo de las normas que atribuyen competencia en materia de salud. Estas sanciones tendrán su fuente en la violación de las normas de "policía administrativa", las que a su vez provendrán de la simple violación de la norma –como es el caso, por ejemplo, del expendio de un medicamento prohibido, o la degradación del medio ambiente– o la no observancia de normas que son la base para que se emita un acto de autorización para realizar determinada actividad –por ejemplo el no cumplimiento de las obligaciones de funcionamiento en institutos de salud–. Ponemos de resalto que el ejercicio de esta competencia sancionatoria en modo alguno representa el ejercicio de actividades de tipo jurisdiccionales, sino que es el resultado de una actividad de tipo administrativo que se pondrá de manifiesto con el dictado de un acto de este tipo.

La violación a las normas de policía, tal como hemos dicho, tienen como resultado la aplicación de sanciones, las que podrán ser de distinto tipo según lo disponga la norma positiva de acuerdo a la actividad de que se trate. En materia de salud las sanciones más comunes son: a) apercibimiento: es el llamado de atención; b) multa: es en definitiva una sanción pecuniaria; c) el decomiso o secuestro: que se trata en general de una pena accesoria por la cual la administración toma para sí los elementos que fueron objeto para perpetrar la infracción; d) inhabilitación: es la incapacidad para el ejercicio de determinada actividad (desde luego que esta inhabilitación importa la revocación del acto autorizatorio respectivo); e) clausura: es el cierre de un establecimiento con el fin de que se no continúe una determinada actividad, la cual podría ser temporaria o definitiva; f) intervención: es una sanción de tipo extremo por la cual se reemplaza a la dirección de un establecimiento determinado por parte de un órgano designado por la autoridad de aplicación; este caso se presenta por ejemplo en el supuesto de las obras sociales de acuerdo a las leyes 23.660 y 23.661.

Tanto aquellos actos que hacen al ejercicio de la policía administrativa habilitantes para el ejercicio de los derechos de salud, como aquellos que representan sanciones para la violación de esas normas, se concretan a través del dictado de actos administrativos.

Todo acto administrativo debe ser dictado previo desarrollo de un procedimiento administrativo, tal como lo estipula el artículo 7° inc. d) de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, siendo ello una aplicación de la garantía de la tutela administrativa efectiva, que fue expresamente reconocida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Astorga Bracht" a base de la vigencia de los tratados de derechos humanos que forman parte de la Constitución Nacional. El núcleo central de este procedimiento previo, es el derecho al debido procedimiento adjetivo que está consagrado en el artículo 1° inc. f) de la ley antes mencionada. Este derecho está compuesto a su vez por: a) el derecho a ser oído el particular antes de la emisión del acto; b) el derecho a ofrecer y producir pruebas; c) el derecho a obtener una resolución fundada dentro de un plazo razonable.

Estos derechos propios del procedimiento administrativo rigen tanto para los denominados procedimientos generales, como para los procedimientos especiales, como es el caso de los procedimientos sancionatorios.

Finalmente digamos que todo acto administrativo es susceptible de ser revisado judicialmente en caso de afectar los derechos jurídicamente protegidos de los particulares afectados, conforme lo establecen los artículos 23 a 32 de la Ley de Procedimientos Administrativos. También los reglamentos que se dicten con relación al ejercicio de la denominada policía de la salud podrán ser impugnados judicialmente.
 

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Recibido: 16/09/2016; Publicado: 03/2017