Obras Sociales: antecedentes

1. Antecedentes. En 1854 se constituyó la Sociedad Francesa de Socorros Mutuos, en 1856 la Sociedad de los Zapateros, en 1857 la Sociedad Tipográfica Bonaerense y en 1858 la Unione e Benevolenza. Estas cofradías, entre otras tareas, se ocupaban de recaudar fondos para cubrir las necesidades de los trabajadores que sufrieran la pérdida del empleo o fueran encarcelados por su actividad sindical. O tuvieran que operarse y no quisieran hacerlo en los hospitales de entonces, donde padecían todo tipo de humillaciones. El dinero salía de rifas, bailes, colectas o pequeñas aventuras empresarias, como la fabricación de cigarrillos.

Otras asociaciones que brindaban asistencia social fueron las religiosas, especialmente las católicas. La Iglesia, para competir con las mutuales formadas por anarquistas extranjeros, puso en marcha decenas de Círculos de Obreros Católicos, muchos de los cuales todavía persisten, aunque transformados en clubes barriales.

Las asociaciones eran voluntarias y su actividad principal era la subvención de servicios sociales, en particular de la asistencia médica, sobre la base de los fondos aportados mensualmente. En 1919 la Unión Ferroviaria –el principal gremio de entonces– estableció la retención obligatoria de los aportes por parte de las patronales ferroviarias (inglesas), para su derivación posterior al Sindicato.

Así fue como pudieron formar, primero, una caja de jubilaciones propia y luego el Hogar Ferroviario. El papel rector de los trabajadores del riel en materia de protección de la salud, se hizo más notable aún en la década del ’30, cuando en alianza con el gremio de los maquinistas (La Fraternidad), acordó la construcción del primer hospital de origen sindical, que se terminó de habilitar en 1940.

Cabe acotar, que en el mundo, en las primeras décadas del siglo XX, se fueron gestando la “Cuestión Social”, el Constitucionalismo Social y la Seguridad Social; esas cuestiones –sociales, culturales y jurídicas–, más algunas circunstancias locales (el acceso del peronismo al poder, el rol protagónico que adquirieron los sindicatos, etc.), hicieron que en nuestro país se originaran las obras sociales.
 

2. El nacimiento. Las obras sociales tomaron un impulso en los ’40, cuando lograron incorporar el aporte de los beneficiarios directos y de los empleadores. Comenzó entonces otra fase de su evolución, caracterizada por un contexto político favorable a partir del gobierno instalado con la revolución de 1943. Se ha señalado que “Al comienzo, desde la Secretaría de Trabajo y Previsión, se impulsó la formación de entidades mutuales –no estatales– de trabajadores. Éstas eran administradas por los sindicatos (…). Las antiguas cajas patronales de principios de siglo, constituidas por contribuciones de las empresas en base a un porcentaje del salario, se extendían como modelo –especialmente en los organismos estatales–, emulando la experiencia de la Caja Ferroviaria. Las mutuales de empleados públicos ya habían alcanzado suficiente importancia en la década del ’30 como para justificar el Acuerdo de Ministros del 26 de septiembre de 1932, por el que se facultaba a las respectivas Direcciones de Administración o a las Tesorerías, a efectuar deducciones de los sueldos a favor de las entidades que posteriormente tuvieron la denominación de Obras Sociales (…). Surgieron entre fines de los ’30 y comienzos de los ’40, y se consolidó su instrumentación durante la gestión de Perón, con la Ley 14.250 de 1953” (Hugo Arce).

Las estadísticas prueban que ya en los años cuarenta se podía hablar de diferentes grupos laborales que lograron el apoyo estatal para la organización de regímenes de atención médica a través de la forma del seguro social. Y que el número de afiliados directos para esa época superaba el millón de personas (sobre un total de catorce millones de habitantes). Tal crecimiento lo prueba la concurrencia que tuvo el Congreso de Mutualidades de 1944, al que asistió el coronel Perón. Contó con la participación de las siguientes mutuales: del personal del Ministerio de Marina; Matadero y Frigorífico Municipal; Mercado de Hacienda; Telégrafos; Policía; Hospicio de las Mercedes; Dirección Nacional de Aduanas; Ministerio de Hacienda; Departamento Nacional de Higiene y División de Impuestos a los Réditos. No sólo hubo mutuales estatales, sino que también estuvieron presentes trabajadores de empresas privadas (Cervecería Palermo, Frigorífico La Negra, Talleres Metalúrgicos San Martín, Tamet, Frigorífico Anglo, Corporación Nacional de Granos y Elevadores, Piazza Hnos. y Fábrica de Tejidos Unión).

Para financiar aquellos emprendimientos, el gobierno establece el decreto 30.655 del 14 de noviembre de 1944, por el que se creó la Comisión de Servicio Social, que fue la encargada de “propulsar la implantación de servicios sociales en los establecimientos de cualquier ramo de la actividad humana donde se presten tareas retribuidas”, a los efectos de proveer –entre otros beneficios– atención médica y farmacéutica a precio de costo, baños fríos y calientes al término de la jornada, suministro de artículos de primera necesidad a precio de costo, cocina y comedor para uso del personal y campañas para evitar accidentes de trabajo. No en vano se considera esta fecha como la del nacimiento de las obras sociales.

En línea con aquel avance, el Estado hizo obligatorio el examen de salud anual de toda la población afiliada al Instituto Nacional de Previsión Social. Y la administración nacional comenzó a organizar servicios sociales para el personal de su dependencia: del Ministerio del Interior (1947); del Congreso Nacional (1947); de la Municipalidad de Buenos Aires (1948); del Ministerio de Agricultura y Ganadería (1948); del Consejo Nacional de Educación (1948) y de la Secretaría de Trabajo y Previsión (1948).

En la década del ’50 se incorporaron el personal de la Aeronáutica, Ejército, Presidencia de la Nación, Ministerio de Asuntos Económicos, Secretaría de Comunicaciones y Comercio Exterior. Y se organizó la Dirección de Servicios Sociales para trabajadores bancarios y del Seguro, Reaseguros. Capitalización y Ahorro, de la Industria del Vidrio y de los frigoríficos estatales y privados. También otras mutualidades invirtieron en servicios asistenciales propios: metalúrgicos, electricistas (Luz y Fuerza) y textiles.

Pese al apoyo estatal y a los aportes de los trabajadores, la iniciativa de algunos sindicatos de construir sus propios policlínicos y hasta de suministrar medicamentos en forma gratuita a sus afiliados, tuvo sus inconvenientes. Fue el propio Ángel Borlenghi, ministro del Interior y secretario del Sindicato de Comercio, quien lo advirtió en 1954: “Consideramos que una organización de nuestro carácter no puede costear este beneficio en forma continuada, porque ello implicaría un drenaje económico de los fondos sociales, que obligaría en un momento dado a suprimir una asistencia de esa magnitud. Esta materia la hemos estudiado bien y sabemos que son muchos los que se encuentran frente a problemas económicos insolubles por haber implantado este servicio social…”. En consecuencia con la advertencia de Borlenghi, la Unión Tranviarios Automotor no pudo terminar de construir su Policlínico Central en Puerto Nuevo, pese a que había obtenido los terrenos gratuitamente. A fines de 1954 decidió proceder a su venta.
 

3. Un cambio de políticas. A partir del golpe de 1955, el Estado trató de limitar su injerencia en materia de salud. Las asociaciones de médicos, a su vez, adoptaron nuevas posiciones y en un congreso reunido en San Luis en 1957 señalaron: “las obras sociales y mutualidades no están en condiciones, por razones financieras y técnicas, para atender en forma eficiente la prestación de una medicina integral, asistencial y preventiva, de acuerdo con el progreso técnico y científico de la época”. Y propusieron como solución articular un seguro de salud organizado por los médicos.

Bajo el gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962) se creó el Consejo Federal de Seguridad Social (COFESES), que consideró la unificación de las instituciones de previsión y asistencia bajo la conducción de un Instituto Nacional de Seguridad Social. El nuevo organismo fue crítico con las obras sociales: “Observan prestaciones de pobre calidad, parciales o limitadas, remuneración inadecuada al personal médico, maquinaria burocrática asfixiante, gran quebranto económico-financiero…”.

Otra Institución, el Consejo Nacional de Desarrollo, realizó una evaluación más exhaustiva en 1965, revelando la gran disparidad que existía entre las obras sociales: el 7% agrupaba al 91,2% de los beneficiarios, y el 5% cubría el 93,1% del gasto en asistencia médica.

Un informe de la Comisión Coordinadora de los Servicios Sociales Sindicales designada en 1967, explicaba: “Existe una gran atomización de obras y servicios sociales sindicales (…). Cada gremio ha ido montando sus propios servicios sociales y, a su vez, en aquellos con menor grado de centralización, cada seccional organizó su propia asistencia local (…). Dichas circunstancias no han sido modificadas mayormente, por lo que hoy presentan las Obras Sociales una deficiente estructuración y coordinación lo cual debe tener, evidentemente, su incidencia en cuanto al aprovechamiento de los recursos y esfuerzos”.
 

4. La Ley 18.610. El gobierno militar de 1966-1973 estableció la obligatoriedad de los aportes de los empleados y de las contribuciones patronales para todos los trabajadores en relación de dependencia. Esto se efectivizó con la Ley de Obras Sociales 18.610, sancionada en 1970.

Asimismo, se creó el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS), como un ente regulador dependiente del Ministerio de Bienestar Social. El INOS administraba un fondo de redistribución, destinado a la asistencia financiera de las obras sociales que presentaban dificultades para cubrir el monto de sus egresos.

La ley 18.610 estableció prestaciones mínimas: atención médica en consultorio y domicilio, internación, servicios de urgencia, prestaciones complementarias de diagnóstico y tratamiento y atención odontológica. Otra ley, la 19.710, fijó el régimen de contratos con las asociaciones gremiales médicas y otras instituciones prestadoras de servicios.

Esta normativa estableció un sistema de financiación para las obras sociales basado en aportes del trabajador del 1% y contribuciones del empleador del 2% sobre la nómina salarial. Las entidades debían destinar el 70% de sus ingresos a proveer servicios de atención médica a sus afiliados.

La obligatoriedad del aporte para todos los asalariados fortaleció el papel de los sindicatos. Al respecto, se expresó: “Las cuotas que pagaban al sindicato mensualmente sus afiliados, los aportes extraordinarios de carácter económico con que ellos contribuían, comenzaron a dar a la organización gremial un caudal económico que dieron la pauta a los trabajadores que podían hilvanar una acción social de carácter integral, por parte de los sindicatos, para dispensar al trabajador y su familia de toda una protección y disfrute que le permitiese alcanzar en plenitud, toda la concepción y dimensión que le acreditaba el derecho natural a su existencia como ser humano (…). Surgen las obras sociales emprendidas por los sindicatos, cubriendo una vacancia dejada por el Estado desde hacía largo rato. La comunidad hasta ese entonces tenía dos alternativas para curarse o preservar su salud, los hospitales o los sanatorios (…). Los sanatorios por su elevado costo están vedados a la mayoría de la población. Los sindicatos comenzaron a llenar ese vacío e impusieron la asistencia médica integral, que contempla la cobertura al grupo familiar del afiliado tanto en medicina preventiva como en complicadas intervenciones. Los policlínicos de los sindicatos son verdaderos centros de salud donde se manifiesta la concepción social de las organizaciones obreras argentinas” (Luis Angeleri).

En el año 1980, el gobierno de facto que había tomado el poder en el año 1976, dictó la ley 22.269, la que intentó acabar con el sistema solidario vigente. Dicha ley no tuvo, prácticamente, aplicación.
 

5. Leyes 23.660 de Obras Sociales y 23.661 del Seguro de Salud. En diciembre de 1988 se derogó la ley 22.269 y se sancionaron las leyes 23.660 de Obras Sociales y 23.661 del Seguro de Salud, las que están vigentes en la actualidad y rigen a las obras sociales nacionales, en conjunto con una caudalosa legislación complementaria.
 

6. Notas. Las características que rigieron en el sector en todo este período, son las siguientes:

a) Se dispuso por ley la obligatoriedad de todo trabajador en relación de dependencia de afiliarse a la obra social de la actividad en que se desempeñase.

b) Ello significaba la obligatoriedad del afiliado de realizar un aporte dinerario a favor de su obra social, calculado en base a un porcentaje de la remuneración percibida. A su vez, su empleador, también “tomó” la obligación de realizar una contribución con el mismo destino. Tanto el aporte como la contribución tuvieron como finalidad, solventar las prestaciones médicas (y sociales) que debía brindar cada obra social a sus afiliados-beneficiarios.

c) Cada obra social tenía la obligatoriedad de prestar servicios médicos y sociales a los trabajadores (y sus respectivos grupos familiares) de la actividad del sindicato.

d) El afiliado no tenía la opción de elegir cambiar de obra social, por otra que (él considerase) le brindase mejores servicios médicos; ahora, a partir del dictado de distintas normas, el afiliado sí tiene esa opción.

e) Las obras sociales no tenían la posibilidad de competir en el sistema (y tampoco se permitía ello a los privados), con el fin de captar a los afiliados de otras obras sociales; ahora, también a partir del dictado de distintas normas, las obras sociales pueden competir para atraer afiliados.
 

Bibliografía

ANGELERI, Luis (1970). Los sindicatos argentinos son Poder, Buenos Aires: Pleamar.

ARCE, Hugo E. (2010). El sistema de salud. De dónde viene y hacia dónde va. Buenos Aires: Prometeo.

GARAY, Oscar Ernesto (1991). Régimen legal de las Obras Sociales y del Seguro de Salud. Buenos Aires: La Rocca.

GARAY, Oscar Ernesto (1997). Desregulación de las Obras Sociales. Régimen legal de las Obras Sociales. Buenos Aires: Ad-Hoc.

GARAY, Oscar Ernesto - MADIES, Claudia Viviana (2014). El régimen de obras sociales y del seguro de salud. Responsabilidad civil, 2a ed., Vol. III. En GARAY, Oscar Ernesto (Dir.). Responsabilidad profesional de los médicos: ética, bioética y jurídica: civil y penal. Buenos Aires: La Ley.

Los 40 años del sistema de obras sociales. La Superintendencia de Servicios de Salud en el año del Bicentenario de la Revolución de Mayo (2010). Buenos Aires: Superintendencia de Servicios de Salud.
 

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Recibido: 02/12/2016; Publicado: 03/2017